“Cada tiempo y cada país son diferentes… La tarea de las instituciones económicas debería ser -debería haber sido- aportar los recursos para adoptar, por sí mismos, decisiones informadas, comprendiendo las consecuencias y riesgos de cada opción”. Joseph Stiglitz
Ya en reiteradas ocasiones hemos expresado en esta ventana los múltiples inconvenientes que han dado paso al actual estado de decadencia institucional del sector de bibliotecas en Venezuela, y muy particularmente al de las bibliotecas públicas. Hemos llamado a la reflexión de distintas formas posibles, hemos practicado ciertos ejercicios de bibliotecología comparada, hemos levantado la voz -de algún modo- en defensa e integridad de la profesión, e incluso, hemos ironizado acerca de la “perfección” y la disposición al “diálogo” de los poderosos de turno.
Pero más allá de eso, hemos estudiado el problema e intentado encontrar algunas soluciones para el futuro próximo de las bibliotecas venezolanas. Y en esta oportunidad no será la excepción…
Muy a pesar de las dificultades en el acceso a la información estadística, las memorias y cuentas (2005-2013) del órgano ejecutivo nacional del sector cultura reflejan las fallas u obstáculos que guardan relación con cierta “insuficiencia de recursos presupuestarios”. Las autoridades bibliotecarias alegan que la mayor parte del presupuesto se va en el pago de las nóminas de personal. Aun así, la Biblioteca Nacional de Venezuela –como hemos calculado- ha recibido en la última década (para el mismo período 2005-2013) más de 1.100 millones de bolívares (es decir, más de 300 millones de dólares en ese lapso); monto que en su momento llegó a representar aproximadamente en promedio el 0,03% de los ingresos petroleros.
Como hemos visto, buena parte de los problemas planteados en el ámbito de las bibliotecas públicas –contradictoriamente- tienen que ver con la insuficiencia de recursos presupuestarios. Del mismo modo, en todo el sector cultura existen déficits importantes. La UNESCO recomienda que los recursos destinados a la política cultural no deben ser menores al 1% del presupuesto anual de la nación, sin embargo, en el último lustro el máximo nivel alcanzado en Venezuela ha sido de 0,53% (Castillo, 2013). Así las cosas, no queda más que pensar en alternativas para la gestión pública cultural y específicamente para nuestras bibliotecas.
Y lo hacemos nuevamente observando los modelos y buenas prácticas de la región. En Colombia, existe una figura institucional muy interesante llamada “Cajas de Compensación Familiar”. Las Cajas son entidades privadas, sin ánimos de lucro, que prestan seguridad social. Distribuyen un subsidio familiar que por Ley se debe dar a todos los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo en su grupo familiar. Las Cajas de Compensación Familiar brindan al trabajador afiliado y a sus familiares servicios públicos de educación, recreación, salud, vivienda y bibliotecas. El sistema del Subsidio Familiar, cuenta aproximadamente con más de 130 bibliotecas públicas en todo el territorio colombiano, que pertenecen a cerca del 80% de todas las Cajas que funcionan en Colombia. La particularidad de esos servicios públicos de bibliotecas es que sirven a la comunidad en general, es decir, sus usuarios no deben estar necesariamente afiliados a las Cajas (Giraldo, 2003, p. 128).
Fuente: http://www.serhos.com.co
El Subsidio Familiar en Colombia aparece por primera vez en 1949, cuando en una convención colectiva de una empresa de ferrocarriles se estableció que cada trabajador percibiría un subsidio por cada hijo menor de 15 años de edad. La primera Caja de Compensación Familiar fue creada y comenzó a funcionar en 1954 (Acevedo y Gil, 2010). Tres años más tarde, el novedoso concepto se extiende por todo el país con carácter obligatorio. A partir de 1957 los propios empresarios optaron por anticiparse al Estado y aplicarle la dinámica propia de iniciativa privada, a una institución de Seguridad Social como el subsidio familiar que hoy sigue brindando grandes beneficios. Fue así como se expidió una regulación legal, que establecía una apropiada inspección y vigilancia, pero respetaba en todo momento el carácter de personas jurídicas de derecho privado para las Cajas de Compensación.
Según Rodríguez Arévalo (2012) las Cajas de Compensación Familiar son entidades de origen legal y de naturaleza especialísima. Así lo ha establecido la propia jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de Colombia (citada por Rodríguez), desde 1987, al manifestar que:
“…no es una actividad privada la que cumplen, ni son los bienes que le pertenezcan en la forma de propiedad privada adquirida con justo título, lo que hace a las cajas entes de derecho privado; todo lo contrario, son las actividades de interés general y los bienes que están destinados a lograr el bienestar de los trabajadores y sus familias lo que las configura como entes de origen legal, y de naturaleza especial que se organizan bajo las reglas de derecho privado” (p. 10).
A tal punto ha llegado la base legal y jurisprudencial de las Cajas de Compensación Familiar en Colombia que el subsidio familiar pasó de ser una ayuda voluntaria a una obligación institucional; las Cajas pasaron de ser simples intermediarios entre empleadores y trabajadores, a ser un centro redistribuidor de los recursos; de un simple subsidio en dinero se pasó a un sistema integral de distribución de subsidios en dinero, especie y servicios; y en definitiva, de una cobertura limitada a los trabajadores de aquellos empleadores que cotizaban, se pasó a la universalización de los servicios para toda la sociedad. Así las cosas, la evolución jurídico-normativa del sistema de Subsidio Familiar en Colombia la ha convertido en un género de la Seguridad Social, con una doble naturaleza: de servicio público e incluso de derecho constitucional (Ibídem., pp. 11-12). Una herramienta fundamental para formular políticas públicas, en nuestro vecino país.
Y aún cuando las contribuciones parafiscales que reciben las Cajas han sido cuestionadas por «encarecer el costo laboral para las empresas» (Botero, 2011, p. 52), llegando incluso a proponerse su eliminación; su fortaleza legal e institucional las ha mantenido firmes en el funcionamiento efectivo del sistema de Seguridad Social colombiano, lo que ha dado paso al establecimiento de un Sistema Nacional de Bienestar Familiar en Colombia.
Otras experiencias positivas en América Latina que se pueden mencionar, con relación a la formulación de políticas públicas de la Familia, son: Oportunidades en México, Familias en Acción en Colombia, Chile Solidario, Familias por la Inclusión Social en Argentina y Bolsa Familia en Brasil (Quintero, 2011, pp. 117-118).
Una alternativa:
Si los recursos presupuestarios destinados al sector cultura en Venezuela son escasos, y a fin de cuentas terminan siendo insuficientes, necesariamente hay que buscarle una alternativa real al sector. Pareciera así que el camino de las exacciones o contribuciones parafiscales, en base a una propuesta legal amplia, seria, confiable, es una salida. Una propuesta que no será suficiente para resolver todos los problemas, pero que puede convertirse en una política pública integral y de alto impacto.
Las exacciones parafiscales son ingresos recaudados por el Estado a través de organismos autónomos con cierta autonomía financiera que no figuran en los presupuestos generales del Estado, por lo general, con el fin de generar recursos para estas mismas instituciones autónomas. Según el investigador venezolano Gabriel Ruan Santos (2008), no hay una posición unánime sobre su clasificación tributaria, sin embargo, la mayoría las ubica en la categoría de las llamadas contribuciones especiales, dentro de la denominada tríada tributaria clásica: impuestos, tasas y contribuciones especiales (p. 21). Señala el autor que otros no las consideran como tributos, sino como “prestaciones patrimoniales obligatorias de carácter público”; mientras que otros muchos hablan de las exacciones parafiscales como tasas o directamente como impuestos, de acuerdo a sus características particulares.
Fuente: https://www.seoclerk.com
A diferencia del marco legal y constitucional colombiano, en Venezuela no existe una norma que califique como excepcional la creación de exacciones parafiscales. No obstante, la Sala Político-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nro. 1928 del 27 de julio de 2006, ha establecido un concepto de contribuciones parafiscales, al pronunciarse sobre la naturaleza tributaria del aporte que regula el subsistema de vivienda y política habitacional. En ese fallo, la Sala señala que las contribuciones parafiscales, especie de las contribuciones especiales, “son aquellas en las que el gasto público se provoca de modo especial por personas o clases determinadas”. Luego, las describe como “exacciones recabadas por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento autónomo, y tienen como características primordiales que: a) No se incluye su producto en los presupuestos estatales; b) No son recaudadas por los organismos específicamente fiscales del Estado; c) No ingresan a las tesorerías estatales, sino directamente en los entes recaudadores y administradores de los fondos” (Ibídem, p 32).
El abogado especialista en derecho tributario y administrativo, Ruan Santos (p. 46), agrega que la doctrina nacional también ha utilizado este concepto de las contribuciones parafiscales para calificar la naturaleza tributaria de algunos aportes que recoge la legislación venezolana. Y específicamente, hay un conjunto de leyes que tienen por objeto la nómina de la empresa. Tal es el caso de las siguientes:
- La cotización al Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, establecida en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT).
- La cotización al Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, establecida en la Ley de ese régimen (LRPVH).
- La cotización del Régimen Prestacional de Empleo, establecida en la Ley de ese régimen (LRPE).
- La cotización al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), establecida en la Ley de ese régimen (LOSS).
- Los aportes al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), luego modificado en un decreto-ley y renombrado Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES).
- Y más recientemente los aportes al Fondo Nacional Antidroga, establecidos en la Ley Orgánica contra el Tráfico Ilícito y el Consumo de Sustancias. Estupefacientes y Psicotrópicas (LOCTICSEP).
Lo interesante y fundamental de este conjunto de contribuciones es la denominación que la propia Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, les ha dado en la jurisprudencia, una especie de estatus tributario llamado “parafiscalidad social”, porque aunque la recaudación de esos aportes ingresen a las cuentas de un ente público (organismos administrativos descentralizados), la causa de esas exacciones es el beneficio colectivo e individual de los trabajadores, que hace viable por la vía económica el cumplimiento de la solidaridad de los empleadores con las previsiones y necesidades esenciales de sus empleados (Ibídem, p. 46).
Y en todo caso, lo relevante es que este tipo de contribuciones sean consideradas como excepcionales, ante todo, respetando el principio de legalidad presupuestaria (artículo 314 CRBV) y también el principio de unidad de caja en la administración financiera del sector público. Bien cabría citar aquí las reflexiones del Individuo de Número y actual Presidente de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Ruan Santos, cuando dice que la creación de exacciones parafiscales “debe ser plenamente justificada y no la consecuencia de la imprudencia y de caprichos legislativos, y además, la administración de su producto debe ajustarse rigurosamente a las condiciones de la Ley de su creación” (p. 39).
En definitiva y tomando como referencia una experiencia internacional muy exitosa como la de Colombia, todas las opciones pasan por establecer e implementar en Venezuela un “Programa de Compensación Familiar”, que desde luego incluya la prestación de servicios públicos culturales y en especial los de bibliotecas.
Valdría la pena recordar que las bibliotecas, y en particular, la biblioteca pública, en su concepción moderna ha sido reconocida como un espacio para la construcción y el encuentro de la ciudadanía, capaz de garantizar derechos humanos tan fundamentales como el derecho a la información, a la educación y a la cultura. Son finalmente, las bibliotecas, instituciones de carácter fundamental y universal por las que vale la pena hallar alternativas.
*Versión resumida de un trabajo propio titulado: “Las contribuciones parafiscales y el modelo del subsidio familiar: una oportunidad para las bibliotecas y la cultura en Venezuela” (2014), correspondiente al Informe Final de la asignatura Finanzas Públicas de la Especialización en Gerencia Pública de la Universidad Metropolitana (Caracas, Venezuela).
Referencias
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BOTERO G., J. (2011): Impuestos al capital y al trabajo en Colombia: un análisis mediante equilibrio general computable. En Ecos de Economía, Año 15, No. 33, julio-diciembre 2011, Medellín, Colombia. pp. 49-69 [En Línea] Disponible en: http://www.scielo.org.co/pdf/ecos/v15n33/v15n33a3.pdf
CASTILLO B., Ma. A. (2013): El gobierno destina para cultura 0,32% del presupuesto de la nación. En El Nacional [Prensa], publicado el 16/11/13. [En Línea] Disponible en: http://www.el-nacional.com/escenas/gobierno-destina-cultura-presupuesto-nacion_0_301170069.html
GIRALDO A., C. Mª (2003): El modelo de aseguramiento de la calidad en bibliotecas: el caso del Departamento de cultura y bibliotecas de Comfenalco Antioquia. En Revista Interamericana de Bibliotecología, Vol. 26, Nº. 1 Enero-Junio, 2003, pp. 125-152. [En Línea] Disponible en: http://aprendeenlinea.udea.edu.co/revistas/index.php/RIB/article/view/8702/8011
QUINTERO V., A. Ma. (2011): Modelos de políticas públicas de Colombia, en beneficio de las familias. En Revista Katálysis, Vol. 14, Nº. 1, Enero-Junio 2011, pp. 116-125. [Consultado en línea, en base de datos Dialnet de la Universidad de La Rioja, España]
RODRÍGUEZ A., V. (2012): La naturaleza jurídica de las cajas de compensación en Colombia: una visión frente a su control. En Justicia Juris, Vol. 8, Nº. 1, Enero-Junio 2012, pp. 9-21. [En línea] Disponible en: http://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/4195859.pdf
RUAN S., G. (2008): El impacto institucional de las exacciones parafiscales. Caracas: Ediciones Liber, Colección Jurídica Araque Reyna, Trabajo Monográfico Nro. 1, 104 p.
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, Sala Político-Administrativa. Sentencia Nro. 1928 del 27 de julio de 2006: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/spa/julio/01928-270706-2006-0823.HTM